Os Locais Priorizados pela Política de Pacificação

Uma característica central que uma política pública precisa ter para ser efetiva é ser bem focalizada, ou seja, atingir o público que mais necessita dela. Em que medida a Política de Pacificação do Rio de Janeiro é uma política bem focalizada? O objetivo central da política de pacificação é acabar com o controle territorial armado exercido pelo tráfico de drogas em algumas regiões do estado e com as “guerras” entre facções de drogas. Assim, para avaliar sua focalização, precisamos entender se as UPPs foram instaladas nas comunidades mais conflituosas do Rio de Janeiro.

Uma análise de correlação entre a presença de UPPs e as características geográficas e demográficas das comunidades do Rio de Janeiro permite entender se a política de pacificação priorizou comunidades com características específicas. Essa análise indica que a instalação de UPPs priorizou comunidades com maior quantidade de confrontos entre 2003 e 2008, comunidades mais inclinadas, próximas às vias principais da cidade e localizadas em bairros com maior densidade populacional e com maior renda per capita.

O Gráfico 1 e o Mapa 1 ajudam a visualizar esses resultados. O Gráfico 1 apresenta as trinta comunidades que mais sofreram com tiroteios entre 2003 e 2008, de acordo com os dados do Disque-Denúncia e marca em azul as comunidades que já foram beneficiadas com a política de pacificação. Observa-se que as UPPs já estão presentes em treze comunidades dentre as trinta mais conflituosas. Entre elas, Vila Kennedy, localizada em Realengo e ocupada em fevereiro deste ano, o Morro dos Macacos (Vila Isabel), Morro São João (Engenho Novo), as favelas do Complexo do São Carlos (Estácio), e Vila do Pinheiro (Maré). Entretanto, há ainda comunidades muito violentas que ainda não foram pacificadas, como é o caso do Morro do Juramento (Vicente de Carvalho), Conjunto Fumacê (Realengo), Morro do Moquiço (Deodoro) e Morro do Urubu (Piedade).

Gráfico 1 – As trinta comunidades mais conflituosas do município do Rio de Janeiro conforme o número de dias com denúncias entre 2003 e 2008.

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Fonte: Elaboração própria com base em dados do Disque-Denúncia

O Mapa 1 mostra a localização das comunidades dos Rio de Janeiro e marca os locais já pacificados. A simples visualização deste mapa mostra um outro resultado: as UPPs estão mais presentes em regiões de maior renda per capita, que é o caso da Zona Sul, centro e parte sul da zona Norte do Rio. Cabe frisar, entretanto, que importantes favelas da zona Norte já foram ocupadas, com destaque para o Complexo do Alemão, Complexo do Lins e, mais recentemente, o Complexo da Maré e a Vila Kennedy.

Mapa 1 – A distribuição geográfica das comunidades do Rio de Janeiro e as comunidades beneficiadas pela política de pacificação (em amarelo).

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Esses resultados indicam que a política de pacificação tem priorizado comunidades  problemáticas do ponto de vista da incidência de confrontos, mas até agora o fez principalmente nas áreas mais abastadas da cidade. Por outro lado, as ocupações mais recentes se concentraram em áreas muito pobres e violentas. Assim, para que a política de pacificação seja mais focalizada é preciso que sua expansão continue e atinja mais comunidades das zonas norte e oeste da cidade .

O Desafio de Educar Crianças Pobres e Residentes em Áreas Violentas

O domínio do tráfico de drogas em territórios do Rio de Janeiro é um problema que atravessa décadas. Com a entrada das UPPs, alguns desses territórios estão sendo retomados, mas as desigualdades sociais permanecem. Essas desigualdades tendem a persistir até que se consiga oferecer educação de qualidade às crianças residentes nessas áreas, de forma a oferecer igualdade de oportunidades às novas gerações.

Existem dois grandes desafios em ensinar alunos de áreas dominadas pelo tráfico de drogas. O primeiro desafio diz respeito ao fato de que as áreas violentas da cidade são áreas muito pobres. Isso importa para a análise do aprendizado escolar porque a pobreza é fortemente correlacionada com o baixo nível educacional dos chefes de família e a educação dos pais, por sua vez, é uma das variáveis mais importantes para explicar o desenvolvimento escolar das crianças. Como escola e família são fatores complementares na educação de crianças, passa a caber à escola a responsabilidade de compensar a desvantagem que as crianças pobres trazem de casa, oferecendo um ambiente propício para o aprendizado.

Quando analisamos as escolas em áreas dominadas pelo tráfico, encontramos o segundo desafio. A rotina violenta destes locais dificulta o funcionamento das escolas e acaba comprometendo ainda mais o aprendizado. Essa é a conclusão do estudo Disputas entre Facções de Drogas e Desempenho Escolar, elaborado por mim e pelo Rudi Rocha, professor de economia da UFRJ. O estudo investiga como a violência associada ao tráfico de drogas afeta o aprendizado nas escolas municipais do Rio de Janeiro que ficam localizadas próximas às áreas de conflito. Nós encontramos que os alunos pontuam menos na Prova Brasil de matemática em anos em que há muitos tiroteios durante o período letivo, o que indica que os alunos das escolas expostas à violência estão aprendendo menos. Essa redução de aprendizado é, em média, pequena – as notas diminuem 1% – mas é acentuada em escolas que enfrentam muitos dias de tiroteio e estão localizadas dentro de favelas.

O método empregado no estudo permite afirmar que a violência adiciona dificuldades ao já difícil processo de ensinar crianças em desvantagem social. Que dificuldades extras são essas? Nós encontramos evidências de que os tiroteios geram uma ruptura da rotina escolar. Em escolas próximas a favelas que sofreram com tiroteios que duraram mais de uma semana, a falta de professores aumentou em 30%, a rotatividade de diretores foi maior (aumento de 35% no percentual de diretores que está há menos de dois anos no cargo) e houve uma maior interrupção de aulas durante o ano letivo (aumento de 92% de chance de o diretor declarar que houve interrupção de aulas). É possível ainda que a violência afete os alunos de outras formas, como por exemplo, gerando traumas psicológicos e afetando seu comportamento, mas não possuímos medidas para avaliar essas dimensões.

Quais as implicações desse estudo para a análise que tenho feito sobre as UPPs? Ele indica que a instalação de UPPs deve provocar um aumento direto de aprendizado nas escolas, visto que ela reduz acentuadamente os tiroteios nas áreas ocupadas. Isso é exatamente o que reportagens que acompanham os indicadores escolares das escolas próximas às áreas ocupadas têm apontado, mas eu ainda não conheço um estudo que mostre esse impacto de forma sistemática.  Isso quer dizer que as UPPs vão resolver o problema da educação nessas áreas? Não. A política de pacificação apenas remove um grande obstáculo que existia ao funcionamento das escolas nessas áreas. O enorme desafio de educar crianças em desvantagem social permanece.

Nesse contexto, é preciso criar escolas-modelo capazes de lidar com essas adversidades sociais. Esse diagnóstico já é conhecido pela Secretaria Municipal do Rio de Janeiro desde 2009, quando a instituição criou o programa Escolas do Amanhã. Trata-se de um novo modelo para 155 escolas do Rio de Janeiro, localizadas em áreas conflagradas ou recém-pacificadas. Entre outras coisas, o programa busca oferecer ensino em tempo integral, com contraturno reforçado com foco e atividades acadêmicas. Há evidências sugestivas de que o programa tem apresentado resultados. Os dados da Secretaria informam que entre 2008 e 2012, a evasão escolar nas Escolas do Amanhã apresentou uma redução de 26,5%, contra 21,2% na rede municipal.  Mas é preciso ainda comparar o desempenho das Escolas do Amanhã com os resultados de um conjunto de escolas que atendem alunos de perfil similar para termos indicações dos resultados dessas intervenções e para poder aprimorá-las. Por enquanto, temos apenas a evidência de que removemos o primeiro obstáculo para oferecer melhores oportunidades para as crianças residentes em áreas violentas.

A Política de Pacificação enxuga gelo?

Inúmeros “fatos” são citados para sustentar que a política de pacificação apenas enxuga gelo, que incluem argumentos como: (i) a política não acabou com o tráfico de drogas, (ii) ainda ocorrem tiroteios em áreas pacificadas, (iii) ninguém foi preso e os traficantes simplesmente migraram para outras atividades. Em que medida tais argumentos são sustentados por evidências?

A política de pacificação não acabou com o tráfico de drogas

O objetivo da política de pacificação nunca foi acabar com o tráfico de drogas e, em diversas ocasiões, o Secretário de Segurança do Rio de Janeiro, José Mariano Beltrame, ressaltou que este seria um objetivo impossível de ser alcançado.[1] Assim, não é surpresa que o tráfico de drogas continue ocorrendo nas favelas pacificadas. Para quem acredita que isso é um absurdo, cabe lembrar que não existe no mundo modelo bem-sucedido de combate ao tráfico. Para quem se interessa pelo assunto, recomendo a reportagem de capa da revista Economist de março de 2009 que afirma que a política mundial de combate ao tráfico de drogas tem sido um enorme fracasso (link).

Então para que servem as UPPs? O principal objetivo da política de pacificação é acabar com o controle territorial armado exercido pelo tráfico de drogas em algumas regiões do estado e com as “guerras” entre facções de drogas. Houve resultados nesse sentido?

A política de pacificação reduziu os confrontos entre as facções de drogas.

A forma mais direta de avaliar se as UPPs diminuíram os confrontos entre os traficantes é comparar a incidência de tiroteios antes e depois da ocupação nas favelas pacificadas. O Gráfico 1 faz essa análise baseada no número de denúncias que mencionam o confronto entre facções de drogas feitas ao Disque-Denúncia. No Gráfico 1, as datas de ocupação foram marcadas como zero e contam-se os meses que precedem e antecedem a ocupação policial. Por exemplo, o número seis no gráfico indica a média de denúncias no sexto mês após a ocupação nas favelas ocupadas. Tal exercício é feito para 34 UPPs.[2] O Gráfico 1 mostra uma clara redução no nível de denúncias nestas localidades. A média de denúncias nos 24 meses que antecederam a ocupação policial era de sete ao mês, tendo o mesmo número passado para uma denúncia em média após a ocupação. Esse gráfico sugere, portanto, que a ocupação policial não acabou totalmente com os confrontos nas áreas pacificadas, mas foi capaz de reduzir o nível acentuadamente.

Gráfico 1 – Incidência de tiroteio antes e após a ocupação nas favelas beneficiadas com UPPs

Fonte: Elaboração própria com base nas denúncias do Disque-Denúncia.

Fonte: Elaboração própria com base nas denúncias do Disque-Denúncia.

Esse gráfico, entretanto, só cobre os dados até setembro de 2013. Vem crescendo o número de reportagens nos jornais que mencionam a ocorrência de tiroteios em áreas pacificadas. Os dados dos últimos meses ainda não foram incorporados e podem alterar esse gráfico. Por isso, em breve retomarei o assunto.

O número de prisões aumentou fortemente na cidade do Rio

O Gráfico 2 mostra a evolução do número de ocorrências relacionadas a prisões. Embora tenha ficado no imaginário popular a imagem de mais de cem traficantes fugindo durante a ocupação do Alemão, os dados do Instituto de Segurança Pública (ISP) indicam um forte aumento no número de prisões na cidade.

Não é claro, entretanto, em que medida esse aumento de prisões é decorrente da política de pacificação. Se a maior parte das prisões estivesse ocorrendo nas áreas pacificadas, os dados deveriam indicar um maior número de prisões nas delegacias que cobrem áreas pacificadas do que nas delegacias não afetadas por UPPs. Claudio Ferraz e Bruno Vaz fazem essa análise no estudo “Os Efeitos da Pacificação sobre o Crime, a Violência e a Atividade Policial” e não encontram evidência de que delegacias em áreas de UPP têm prendido mais gente.

Mas, na minha opinião, não é óbvio que as prisões deveriam ocorrer nas áreas pacificadas. Como muitos traficantes fogem das áreas pacificadas mesmo antes da ocupação, é natural que suas prisões ocorram em outros locais do município ou do estado. Infelizmente, os dados do ISP não indicam se as prisões estão relacionadas ao tráfico de drogas, o que nos ajudaria a identificar a relação das prisões com as UPPs. De qualquer forma, o Gráfico 2  apresenta evidência clara de que a polícia não está deixando de prender criminosos.

Gráfico 2 – Número de ocorrências de prisões por 100 mil habitantes.

G5.J

Fonte: Elaboração própria com base nas denúncias do Disque-Denúncia.


[2] A análise não inclui as UPPs do Morro Camarista Méier, do Complexo do Lins e da Mangueirinha porque esses locais foram ocupados após outubro de 2013 e a análise vai até fim de agosto de 2013.

Mais UPPs e menos mortes

Apesar do apoio popular maciço dos primeiros anos, vem crescendo a ideia nos últimos meses de que a Política de Pacificação do Rio de Janeiro fracassou. Mas o que indicam os dados de criminalidade disponíveis? Vamos às evidências:

Houve uma forte redução da letalidade violenta no estado do Rio de Janeiro nos últimos oito anos.

O Gráfico 1 mostra a evolução da letalidade violenta entre 2006 e 2013 na capital do Rio de Janeiro. Essa taxa indica o número de mortes devido a homicídios dolosos, latrocínio, lesão corporal seguida de morte e homicídio por intervenção policial para cada 100 mil habitantes da cidade do Rio de Janeiro. Essa padronização do números de mortes por 100 mil habitantes é necessária para que se possa comparar o nível de violência entre regiões que têm diferentes populações.

Esse gráfico indica claramente que o número de mortes na cidade do Rio de Janeiro é hoje muito mais baixo do que em 2006. A taxa de letalidade violenta do segundo semestre de 2013 (13 mortes por 100 mil habitantes) é menos da metade da taxa do segundo semestre de 2006 (27 mortes por 100 mil habitantes). Isso significa que em 2013 morreram 1662 pessoas a menos na cidade do Rio de Janeiro do que em 2006.

Gráfico 1 – Taxa de letalidade violenta no município do Rio de Janeiro (número de mortes por 100 mil habitantes) e população residente em favelas pacificadas.

Fonte: Elaboração própria com dados do Instituto de Segurança Pública

Fonte: Elaboração própria com dados do Instituto de Segurança Pública

O Gráfico 1 contrasta a evolução da letalidade no município com a expansão da política de pacificação que teve início em novembro de 2008, mas foi gradativamente aumentando em intensidade, conforme novas comunidades foram sendo ocupadas.

Note que diminuição do número de mortes coincide com a expansão da política de pacificação, com uma notável queda no segundo semestre de 2010, quando o Complexo do Alemão foi ocupado. A ocupação do Alemão foi um marco da política de pacificação por se tratar do quartel general do Comando Vermelho e por adicionar cerca de cem mil pessoas na lista de população atingida por UPPs.

Esse gráfico sugere que a política de pacificação está associada com a diminuição da letalidade no município do Rio de Janeiro, porém para comprovar essa associação é necessário comparar a evolução da taxa de letalidade em delegacias que cobrem áreas pacificadas com a evolução do mesmo indicador em delegacias não afetadas por UPPs. Os economistas Claudio Ferraz e Bruno Vaz fazem uma análise similar no estudo “Os Efeitos da Pacificação sobre o Crime, a Violência e a Atividade Policial” e encontram evidências robustas de que a política de pacificação reduziu o número de mortes no Rio de Janeiro.

A política de pacificação não implicou em um aumento da letalidade em outras regiões do estado.

O Gráfico 2 compara a evolução da letalidade na capital, na região metropolitana (excluindo a capital) e no restante dos municípios do estado.  Observa-se que o número de mortes nas outras áreas do estado é inferior ao nível observado na época da pacificação, refutando a ideia de que a pacificação apenas realocou a violência para outros municípios do estado. Chama atenção, entretanto, que em 2013 a taxa de letalidade volta a subir tanto na região metropolitana quanto nos outros municípios.

Gráfico 2 – Taxa de letalidade violenta por região do estado

Fonte: Elaboração própria com dados do Instituto de Segurança Pública

Fonte: Elaboração própria com dados do Instituto de Segurança Pública

O Gráfico 3 analisa a evolução da taxa de letalidade em oito municípios do estado, selecionados por serem frequentemente citados como regiões que têm sofrido os efeitos negativos da política de pacificação. Em cada gráfico, marca-se mais forte o município em análise e mantém-se no fundo as séries dos outros municípios para registrar a tendência nos outros locais. Nova Iguaçu é o único município dentre os analisados no gráfico que teve em 2013 taxas de letalidade maiores do que em 2007. Esse aumento da letalidade em Nova Iguaçu ocorre a partir do segundo semestre de 2012 e explica grande parte do aumento da taxa de letalidade ocorrida na região metropolitana em 2013, conforme indicado no Gráfico 2. Por outro lado, no restante das cidades analisadas, a taxa de letalidade violenta é hoje bem mais baixa que em 2007. Niterói, por exemplo, que é constantemente citada como local que vem sofrendo com os efeitos adversos da pacificação, teve 30 mortes violentas por 100 mil habitantes em 2013, ou 10 mortes por 100 mil habitantes a menos que em 2007.

Embora não tenha havido aumento da letalidade em outros municípios, esses gráficos não são suficientes para afirmar que não houve efeitos negativos da política de pacificação. O próximo post analisa os efeitos da pacificação sobre crimes ao patrimônio (roubos e furtos) de forma a entender se houve variações expressivas nesses indicadores no período que coincide com a política de pacificação.

 Gráfico 3: Evolução da taxa de letalidade em municípios do Rio de JaneiroG3_J