Ainda sobre a redução da violência em São Paulo

No meu último post, escrevi sobre a influência da demografia na redução da violência em São Paulo. Entretanto, a demografia não foi a única coisa que mudou em São Paulo nos últimos 20 anos, nem é o único fator apontado por especialistas como causas da redução da violência no estado. Também contribuíram: a redução de fatores de risco e as melhoras na gestão da polícia.

Dentre as medidas para reduzir fatores de risco, destacam-se:

A campanha do desarmamento. São Paulo implementou pioneiramente uma campanha do desarmamento em 1997, exigindo recadastramento de armas, aumentando o rigor na concessão de novas licenças e aumentando a apreensão de armas. Além disso, o estado foi destaque na campanha nacional de desarmamento iniciada em 2004, após a aprovação do estatuto do desarmamento. O estudo “Menos Armas, Menos Crimes” de Daniel Cerqueira e João De Mello estima que para cada 1% de redução nas armas em circulação no estado de São Paulo devido ao estatuto do desarmamento, houve uma redução média de 2% na taxa de homicídios.

Lei Seca. Entre 2001 e 2004, vigorou em 16 municípios da região metropolitana de São Paulo uma Lei Seca que determinava o fechamento de bares entre 11 da noite e 6 da manhã, com o objetivo de limitar a venda e consumo de álcool. O estudo “Dry Laws and Homicides: evidence from the São Paulo Metropolitan Area” de Ciro Biderman, João De Mello e Alexandre Schneider estima que a Lei Seca contribuiu para uma queda de 10% dos homicídios na região metropolitana de São Paulo.

O estado também liderou inúmeras inovações na área de segurança pública. Tulio Kahn lista inúmeras medidas que o estado implementou no livro “É Possível. Gestão de Segurança Pública e Redução da Violência em São Paulo”, organizado por Fernando Veloso e Sérgio Ferreira.  Dentre as medidas que ele descreve, destacam-se as inovações tecnológicas e gerenciais. As primeiras são no sentido de aumentar a qualidade da informação que polícia possui sobre crimes e criminosos. Neste grupo, Tulio ressalta a criação de três ferramentas:

  • O Copom-online, que é um sistema que permite disponibilizar em tempo real informações sobre a dinâmica da criminalidade em mapas, permitindo que os comandantes realoquem policiais de acordo com as demandas do momento.
  • O Infocrim, que centraliza dados sobre crime e permite a identificação geográfica de manchas criminais, por tipo de crime, dia e hora.
  • O Fotocrim, um cadastro de mais de 300 mil criminosos procurados, cumprindo pena ou presos em flagrante, permitindo a identificação fotográfica, modus operandi e região de atuação dos suspeitos de crimes e facções criminosas.

Tulio Kahn lista muitas outras medidas em seu blog, mas acredita que essas ferramentas não teriam sido bem utilizadas se não tivesse havido o segundo conjunto central de inovações, que envolvem a gestão da polícia. Nesse grupo, inclui-se a adoção de critérios técnicos e padronizados nas operações policiais; e a organização de reuniões periódicas nas quais os principais gestores da polícia se reúnem para verificar as grandes tendências de criminalidade em cada região do estado. Em certa medida, essas reformas seguem o modelo do Compstat, implementado pioneiramente em Nova Iorque, e que busca uma gestão por resultados, que se baseia fortemente em informações e dados para orientar a ação da polícia.

Com tantas mudanças implementadas ao mesmo tempo, é muito difícil identificar a contribuição de cada uma delas na redução da violência em São Paulo. Mas o número de inovações listadas acima no mínimo sugere que a polícia não ficou parada observando a queda da violência no estado. De todo modo, a experiência de São Paulo exemplifica a mensagem do livro do Fernando Veloso e do Sergio Guimarães: é possível reduzir a violência usando de forma mais eficiente os recursos existentes.

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O que explica a redução da violência em São Paulo?

O estado de São Paulo teve uma melhora expressiva nos seus indicadores de segurança nos últimos 15 anos. O Gráfico 1 mostra a evolução da taxa de homicídios do estado. Em 2011, a taxa de homicídios foi de 14 homicídios por 100 mil habitantes, um terço do valor de 1999, que foi o mais alto registrado nos últimos 20 anos. O que explica tamanho sucesso na redução de violência em São Paulo? Inúmeros estudos buscam responder a essa pergunta e de forma geral apontam para dois conjuntos de fatores: mudanças na estrutura demográfica e a combinação de uma série de políticas públicas na área de segurança.

Gráfico 1 – Evolução da Taxa de Homicídios – Brasil e São Paulo

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 Fonte: Datasus, Censo Demográfico e contagem populacional.

A queda na proporção da população jovem é apontada como fator que mais contribuiu para a queda na taxa de homicídios em São Paulo de acordo com o estudo “Mudança Demográfica e a Dinâmica dos Homicídios no Estado de São Paulo“, do João Manoel de Mello e Alexandre Schneider. O ponto central dos autores é que a queda de homicídios no estado de São Paulo acompanha a redução na proporção da população jovem (entre 15 e 24 anos) no estado. O Gráfico 2 mostra como a taxa de homicídios em São Paulo e a proporção da população jovem seguem trajetórias muito similares.

O tamanho da população jovem é tão importante para explicar violência porque essa parcela da população é a que mais comete crimes e é a mais vítima de violência. Dados de 2003 indicam que 45% dos crimes em São Paulo foram cometidos por pessoas dessa faixa etária, enquanto 40% das vítimas de homicídio entre 1996 e 2001 tinham entre 15 e 24 anos.

 Gráfico 2 – Evolução da taxa de homicídios e a demografia em São Paulo

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 Fonte: Datasus, Censo Demográfico e contagem populacional. Dados populacionais de 2001 a 2007 calculados por interpolação dos dados do Censo de 2000 e da contagem populacional de 2007.

A evidência de que a demografia contribuiu muito para a redução de violência em São Paulo não implica necessariamente que ela tenha a mesma importância nas outras regiões do Brasil. De fato, há exemplos, como a Bahia, onde as trajetórias dessas duas variáveis divergem completamente. O Gráfico 3 mostra que a Bahia tem apresentado taxas crescentes de homicídios a despeito da estrutura demográfica ter sido propícia para a redução de homicídios nos anos mais recentes. Mas uma análise sistemática de dados para todos os estados do país feita por um segundo estudo de João de Mello, “Reassessing the Demography Hypothesis: the Great Brazilian Crime Shift”,  revela que o caso de São Paulo é mais representativo do que vem ocorrendo no Brasil. De acordo com o estudo, existe uma relação média bastante expressiva entre demografia e violência e mudanças no tamanho da população jovem são capazes de explicar 60% da variação de taxas de homicídios no Brasil.

Essa análise sugere que a demografia abre janelas de oportunidades para aumento e redução da violência, mas o aproveitamento dessas oportunidades depende do que é feito na área de segurança pública no nível estadual. São Paulo aproveitou essa oportunidade e implementou uma série de inovações na área de segurança pública, conforme vou contar no próximo post. Cabe ao restante do país aproveitar a janela de oportunidade que se abre com a redução da população jovem para reduzir a criminalidade e violência do país.

Gráfico 3 – Evolução da taxa de homicídios e a demografia na Bahia

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Fonte: Datasus, Censo Demográfico e contagem populacional. Dados populacionais de 2001 a 2006 calculados por interpolação dos dados do Censo de 2000 e da contagem populacional de 2007.

O Brasil é hoje um país mais ou menos violento do que há dez anos?

A resposta a essa pergunta depende de que parte do Brasil estamos analisando. Se olharmos para o Brasil como um todo, iremos constatar que pouca coisa mudou nesse período. Em 2011, ano mais recente em que os números de homicídios estão disponíveis no DATASUS, houve 27 homicídios por 100 mil habitantes, valor similar ao de 2001 (28 por 100 mil habitantes).

Entretanto, a média brasileira esconde uma enorme heterogeneidade dentro do país. O Gráfico 1 mostra a evolução da taxa de homicídios para as cinco regiões brasileiras entre 2001 e 2011. A diferença de trajetórias impressiona. A taxa de homicídio na Região Sudeste caiu de 36.7 para 20.4, o que representa uma queda de 44% no período. Com isso, a região Sudeste deixou de ser a mais violenta do Brasil para se tornar a menos violenta. Ao mesmo tempo, todas as demais regiões apresentaram aumento de violência no período, sendo que as regiões Norte e Nordeste tiveram os aumentos mais expressivos. A taxa na Região Norte aumentou de 20 para 35 homicídios por 100 mil habitantes, enquanto a do Nordeste passou para 22 para 36.

Gráfico 1 – Evolução na Taxa de Homicídios nas Regiões Brasileiras

Fonte: DATASUS

Fonte: DATASUS

A Tabela 1 mostra as taxas de homicídio por estado e revela que São Paulo e Rio de Janeiro apresentaram quedas expressivas de violência entre 2001 e 2011 (queda de 66% e 41%, respectivamente). Por outro lado, Bahia e Paraíba viram suas taxas de homicídio aumentar em mais de 200% no período. Chama atenção também o desempenho de Pernambuco, que reduziu a violência, enquanto os estados vizinhos aumentaram.

O que explica tamanha disparidade de trajetórias? O relatório “Por um Brasil mais seguro: uma análise da dinâmica do crime e da violência”, elaborado pelo Banco Mundial, analisa que fatores são mais correlacionados com as variações de violência no nível municipal. O relatório aponta que os municípios que apresentaram maior aumento de homicídios são aqueles que de forma geral tiveram: maior crescimento econômico (medido pelo PIB per capita municipal), aumento da desigualdade de renda, redução na criação de empregos formais, aumento da urbanização, aumento da evasão escolar e aumento da população jovem.

A ideia de que fatores demográficos, sociais e econômicos estão por trás das variações da taxa de homicídios dá a impressão de que não há nada a ser feito em termos de política de segurança. Mas o mesmo relatório que aponta a importância desses fatores chama a atenção de para um fato muito interessante: os estados de São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e suas capitais foram os que mais melhoram seus indicadores de violência e são os que mais inovaram em políticas de segurança pública. O que ocorre é que embora fatores demográficos, sociais e econômicos expliquem uma parte importante da variação de violência, eles não conseguem explicar tudo o que está acontecendo, principalmente quando olhamos para o nível estadual.

Várias iniciativas foram implementadas ao mesmo tempo ou seguidamente em cada um dos estados mais bem-sucedidos na redução de violência, o que torna difícil identificar um único fator que tenha contribuído para a queda de violência. Mas o relatório do Banco Mundial aponta para a importância de quatro tipos de intervenções que foram adotadas nesses estados:

  • O fortalecimento de uma gestão orientada para resultados e da capacidade gerencial da polícia e das secretarias de segurança.
  • A redução da influência de fatores de risco, como a disponibilidade de armas e álcool.
  • O foco em territórios problemáticos e população em risco.
  • A implementação de planos de segurança que envolveram a integração de diferentes órgãos responsáveis pelo segurança pública.

Nos próximos posts vou contar um pouco do que tem sido feito nos estados mais inovadores e a evidência sobre o que tem funcionado.

Tabela 1 – Evolução na Taxa de Homicídios nos Estados Brasileiros

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Fonte: DATASUS