O Jogo que Perdemos Fora do Campo

Hoje o Brasil acordou verde e amarelo pronto para torcer pela seleção. Mas o uso das cores do país estava tímido até esta semana, como reflexo de um país que está dividido em relação à realização da Copa do mundo em solo nacional.  Segundo a pesquisa do IBOPE divulgada semana passada, quase metade dos brasileiros não apóia a realização da Copa. Nos últimos meses, sobressaíram-se as reclamações sobre gastos excessivos e muitos brasileiros afirmaram que preferiam que os gastos tivessem sido direcionados à saúde ou educação. Mas a realidade é que esses recursos não representam uma parcela significativa do orçamento público brasileiro. Os R$ 8 bilhões gastos em estádios parecem absurdos em termos absolutos, mas são pequenos perto das centenas de bilhões que o governo compromete em políticas questionáveis para benefício de grupos específicos. Entre 2011 e 2013, quando se realizou a maioria dos R$25,8 bilhões gastos na Copa (total que inclui os gastos com mobilidade urbana, portos e aeroportos), o governo federal abriu mão de R$131,7 bilhões em desonerações de impostos. Ou seja, mais de 5 copas foram viabilizadas em gastos invisíveis, com benefícios ainda mais duvidosos mas raramente questionados. Só a indústria automobilística beneficiou-se com R$ 10,6 bilhões nesse período.

Mesmo olhando para o orçamento de saúde, por exemplo, é difícil acreditar que o acréscimo dos recursos da Copa seria suficiente para causar impacto relevante: os gastos totais da Copa sustentariam a saúde por apenas um mês e meio. Não estamos argumentando que os gastos com a Copa devem ser ignorados, mas devidamente ponderados.

O que a Copa ilustra de forma emblemática é a incapacidade de entrega do Estado brasileiro. Assumimos um compromisso em nível internacional de fazer 82 obras de infraestrutura, onde a princípio não havia restrições orçamentárias. O prazo de entrega era crível: ao final de sete anos teríamos metade da população mundial testemunhando o que se passa no Brasil. Mas no dia da abertura da Copa podemos dizer que perdemos o jogo fora do campo. Apenas 45 obras de aeroportos e mobilidade urbana foram entregues, sendo que 15 de forma inacabada. Para citar alguns exemplos, nas últimas semanas o governo inaugurou o aeroporto de Natal, o metrô de Salvador e a Transcarioca, no Rio de Janeiro, sem estarem integralmente concluídos. Isso sem contar as obras de BRT e VLT em Manaus, Fortaleza, Brasília, Cuiabá e Porto Alegre, entre outras que sequer saíram do papel.

O que explica tamanha incapacidade do governo? Essa é a pergunta que a maioria dos brasileiros deveria estar se fazendo agora. Gestores públicos entrevistados pelo site G1 apontam burocracia, imprevistos, disputas judiciais, modificações nos planejamentos iniciais e problemas com empresas contratadas como algumas das razões para o fracasso nas entregas. Isso sugere que faltou planejamento e uma gestão de boa qualidade capaz de enfrentar dificuldades, monitorar prazos e impor sanções para descumprimentos.

No próximo mês, o país inteiro só falará de futebol. Vamos torcer e prestigiar aquilo que fazemos bem: o jogo dentro de campo. Passada a Copa do Mundo, o principal legado do jogo fora de campo – a prova cabal da incapacidade de entrega do Estado brasileiro – deveria nos lembrar que o debate sobre como destravar a máquina pública brasileira precisa estar no centro da agenda do país.

Além das UPPs I – Infraestrutura Domiciliar das Favelas

A política de pacificação do Rio de Janeiro tem como objetivo central reconquistar os territórios que antes estavam sob o poder do tráfico. Isso pressupõe entrar e permanecer nesses territórios. Por ser uma política de segurança, há limitações na sua capacidade de transformar os territórios ocupados para além deste objetivo. Essa visão é compartilhada por muitos, inclusive pelo governo. Para complementá-la, criou-se, então, a UPP Social, cujo objetivo é a promoção da integração urbana, social e econômica das áreas da cidade beneficiadas por unidades de polícia pacificadora (UPPs).

Antes de discutir possíveis impactos desta iniciativa, é preciso entender se há problemas que são específicos a esses territórios para justificar uma política exclusiva. De outra forma, as favelas cariocas são mais mal providas de serviços do que o resto da cidade? Para encontrar indicações a esse respeito, neste post olharei para as condições de infraestrutura urbana através dos números fornecidos pelo IBGE no Censo de 2010 para ocupações irregulares.[1]

O Gráfico 1 compara o acesso aos quatro principais serviços básicos – água, luz, esgoto e coleta de lixo – em ocupações irregulares e no restante da cidade do Rio de Janeiro, definida aqui como “cidade formal”. As distinções entre as “duas cidades” é menor do que eu imaginaria. O acesso à energia elétrica está universalizado para os dois grupos e o acesso à água é ligeiramente menor nas ocupações irregulares (96% dos domicílios têm ligação à rede de água) do que no restante da cidade (99%). Já a coleta de lixo está universalizada na cidade, enquanto deixa de cobrir apenas 3% dos domicílios em ocupações irregulares.

A principal distinção entre os domicílios irregulares e o resto da cidade se dá no acesso a esgotamento adequado. O IBGE define esgotamento adequado como acesso a esgoto via rede geral ou via fossa séptica. Observa-se que 88% dos domicílios em ocupações irregulares têm acesso à rede de esgoto ou fossa séptica, enquanto a cobertura no restante da cidade chega a 97%. Note que embora essa seja uma diferença marcante, o nível de acesso das ocupações irregulares do Rio de Janeiro não pode ser considerado muito baixo. A cobertura de esgoto nas ocupações irregulares na cidade é ligeiramente abaixo do nível de cobertura da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (90%), acima dos níveis de cobertura do estado do Rio (86%) e bem acima da média brasileira (67%).

Gráfico 1: Infraestrutura domiciliar no município do Rio de Janeiro

Fonte: IBGE, Censo 2010

Fonte: IBGE, Censo 2010

Essa análise não quer dizer que não existam desigualdades na oferta desses serviços entre favelas e o restante da cidade. Esses números se referem à quantidade de acesso, o que não é sinônimo de qualidade. Por exemplo, os dados de cobertura de lixo escondem uma diferença entre o tipo de coleta entre as duas áreas da cidade. Nas ocupações irregulares, 38% dos domicílios têm seu lixo coletado em caçamba, enquanto esse número para o resto da cidade é de 14%. A coleta por caçamba é claramente inferior à coleta direta de lixo nos domicílios, pois muitos cidadãos não se deslocam até a caçamba e acabam jogando o lixo na rua. Entretanto, não é possível simplesmente culpar o poder público por não executar esse serviço. Parte dessa diferença provavelmente se deve ao fato que o acesso do caminhão de lixo é limitado em ocupações irregulares, que por definição têm ruas estreitas e irregulares. Isso contribui para que as comunidades acabem ficando mais sujas que o resto da cidade. Não por acaso, quando uma UPP é instalada, umas das primeiras ações é enviar um mutirão de garis para limpar as ruas das comunidades. Entretanto, se também não houver um esforço da população na direção de mudar hábitos com o trato do lixo, o esforço do setor público em coletar o lixo tende a ter resultados limitados.

A análise aqui apresentada não aborda questões como acesso à educação, à saúde ou outros serviços, não sendo suficiente para esgotar a discussão. Mas esses são temas mais complexos que serão analisados separadamente em outros posts. Por hora, fica a conclusão de que as ocupações irregulares que, no caso do Rio de Janeiro, constituem-se majoritariamente de favelas, não são especialmente desprovidas de acesso à infraestrutura domiciliar.

 


[1] Utiliza-se aqui o termo “ocupações irregulares” como sinônimo de “aglomerados subnormais”, que é o termo utilizado pelo IBGE para se referir a domicílios que fazem parte de um conjunto constituído por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas por ausência de título de propriedade e pelo menos uma das características a seguir: (i) irregularidade das vias de circulação e do tamanho e forma dos lotes e/ou (ii) carência de serviços públicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de água, energia elétrica e iluminação pública). A análise de favelas com base nos dados dos domicílios classificados como “aglomerado subnormal” é comum em pesquisas sobre o assunto.

 

O papel do cidadão na provisão pública de serviços

Imagine a seguinte situação: um cidadão insatisfeito com o serviço público de saúde decide acompanhar a falta de médicos em um posto de atendimento de sua vizinhança, denunciando-as pela internet. O que acontece em seguida? Os vizinhos o apoiam, os políticos cobram, os funcionários reagem e o serviço melhora? Infelizmente, não foi isso o que aconteceu em Madureira, onde um cidadão que teve essa atitude em uma Unidade de Pronto Atendimento de saúde (UPA) terminou autuado, acusado de perturbar a ordem em um ambiente de trabalho (Ver reportagem de O Globo de 19.03.14).

O episódio descrito acima não deveria surpreender; afinal, é apenas uma ilustração mais extrema da impotência sentida corriqueiramente por diversos usuários de serviços públicos no Brasil. Esta falha fundamental nos motiva a investigar a seguinte questão: em um modelo de provisão pública, o cidadão está fadado à passividade ou é possível aumentar seu potencial de influenciar a qualidade do serviço prestado?

Para responder a essa pergunta, é importante identificar o que gera a impotência em primeiro lugar. Neste sentido, demos um passo atrás e pensemos na provisão de um serviço de saúde privado, onde falhas desta natureza são menos comumente encontradas:

1- O cidadão escolhe um médico para tratar de um problema de saúde por um custo que está disposto a pagar (diretamente ou via seguro de saúde). 2- O cidadão paga pelo serviço prestado. 3- O médico indica um tratamento para o caso apresentado. 4- O cidadão percebe o efeito do tratamento indicado. 5- Com base nessa experiência, o cidadão faz uma avaliação. Se satisfeito, passa a ter o médico como referência para a prestação do serviço solicitado; se insatisfeito, apresenta uma queixa diretamente a ele ou à administração da clínica utilizada, ou simplesmente não retorna mais ao mesmo médico.

Neste caso, como quase sempre acontece na provisão de serviços privados, há pelo menos duas características complementares que dão poder ao cidadão: a possibilidade de escolha associada ao fato de ser o próprio indivíduo quem paga diretamente pelo serviço. Esta combinação faz com que exista uma ameaça constante ao orçamento do provedor, o que gera incentivos para que este se interesse pela satisfação do cliente e responda de acordo, ou sofra as consequências e abandone o mercado. Em ambos os casos, ganha-se em qualidade.

Na provisão pública tradicional, diferentemente, não há um instrumento capaz de garantir o poder do cidadão. Isso acontece porque a intermediação do Estado costuma estar associada à separação entre o usuário final e o financiamento do serviço. Assim, mesmo quando o cidadão tem a opção de escolher onde ser atendido, esta possibilidade  isoladamente não é suficiente para muni-lo da capacidade de motivar o desempenho dos servidores, que passam a receber o financiamento independente do esforço empreendido. A garantia financeira é também responsável por enfraquecer sua voz, que deixa de representar uma potencial ameaça, não provocando tanto interesse por parte dos servidores. Como consequência, o cidadão perde a motivação em cobrar. O resultado quando os cidadãos deixam de expressar suas preferências e os servidores param de responder é que os serviços deixam de cumprir sua função.

Dessa discussão, pode-se então concluir que a impotência é inerente à provisão pública e que para revertê-la é necessário adotar um modelo de provisão privada? Não necessariamente. Alternativamente, há iniciativas que buscam contornar este problema fortalecendo o poder do cidadão em pelo menos duas frentes. Uma delas busca aperfeiçoar o monitoramento pelo usuário de modo a potencializar seu alcance, garantindo que a informação não se perca antes de atingir um responsável capaz de oferecer ou exigir uma resposta. São iniciativas que dão poder à voz. Um exemplo são estratégias baseadas em pressão social como o monitoramento comunitário, onde um grupo de usuários de determinado serviço local canaliza as impressões mais relevantes e pressiona os responsáveis. Martina Bjorkman e Jakob Svensson (2009) apresentam evidências do uso dessa estratégia em Uganda, onde representantes comunitários interagiram diretamente com servidores responsáveis por prover serviços básicos de saúde para apresentar suas impressões. Eles mostram que o monitoramento comunitário aumentou, em um ano, tanto a qualidade quanto a quantidade do serviço público de saúde local.

Outro exemplo de iniciativa para reforçar o monitoramento são as centrais de atendimento que impedem que a informação se perca, tal qual o serviço 1746 disponibilizado pela Prefeitura do Rio de Janeiro. Através desse serviço, a Prefeitura fornece um número de telefone único que é usado para registrar solicitações diversas dos cariocas. Cada solicitação gera um número de protocolo pelo qual o usuário pode acompanhar uma resposta individualizada.

A segunda frente utilizada para aumentar o poder do cidadão o faz trazendo para dentro da provisão pública características da provisão privada associadas ao maior poder do cliente e da qualidade do serviço, gerando um modelo conhecido como “quase-mercados”. Neste modelo, o setor público continua sendo a fonte do financiamento do serviço, mas o pagamento a cada estabelecimento se torna dependente do número de atendimentos, aproximando-se novamente da vontade dos cidadãos, que ganham o direito de escolher onde ou por quem querem ser atendidos. Como resultado, cria-se uma competição por clientes. A Inglaterra é um dos países com uma das experiências mais abrangentes no uso de quase-mercados, que começaram a ser implementados nos anos noventa tanto na área de saúde quanto de educação, mas variações deste modelo também são experimentadas em vários outros países. As evidências sobre seu impacto sugerem que os efeitos são sensíveis às especificidades do modelo, mas trabalhos mais recentes parecem indicar que, respeitando algumas condições, os quase-mercados podem ser associados ao maior poder do cidadão e à qualidade do serviço.

A discussão sobre cada uma dessas iniciativas, incluindo variações, evidências e condições de sucesso não se encerra neste post. Por agora, o que se pode concluir é que, ainda que a provisão pública tradicional tenda a enfraquecer o poder do cidadão sobre os provedores de serviços, é possível criar condições para retomá-lo sem necessariamente excluir o Estado da função de provedor de serviços.