O papel do cidadão na provisão pública de serviços

Imagine a seguinte situação: um cidadão insatisfeito com o serviço público de saúde decide acompanhar a falta de médicos em um posto de atendimento de sua vizinhança, denunciando-as pela internet. O que acontece em seguida? Os vizinhos o apoiam, os políticos cobram, os funcionários reagem e o serviço melhora? Infelizmente, não foi isso o que aconteceu em Madureira, onde um cidadão que teve essa atitude em uma Unidade de Pronto Atendimento de saúde (UPA) terminou autuado, acusado de perturbar a ordem em um ambiente de trabalho (Ver reportagem de O Globo de 19.03.14).

O episódio descrito acima não deveria surpreender; afinal, é apenas uma ilustração mais extrema da impotência sentida corriqueiramente por diversos usuários de serviços públicos no Brasil. Esta falha fundamental nos motiva a investigar a seguinte questão: em um modelo de provisão pública, o cidadão está fadado à passividade ou é possível aumentar seu potencial de influenciar a qualidade do serviço prestado?

Para responder a essa pergunta, é importante identificar o que gera a impotência em primeiro lugar. Neste sentido, demos um passo atrás e pensemos na provisão de um serviço de saúde privado, onde falhas desta natureza são menos comumente encontradas:

1- O cidadão escolhe um médico para tratar de um problema de saúde por um custo que está disposto a pagar (diretamente ou via seguro de saúde). 2- O cidadão paga pelo serviço prestado. 3- O médico indica um tratamento para o caso apresentado. 4- O cidadão percebe o efeito do tratamento indicado. 5- Com base nessa experiência, o cidadão faz uma avaliação. Se satisfeito, passa a ter o médico como referência para a prestação do serviço solicitado; se insatisfeito, apresenta uma queixa diretamente a ele ou à administração da clínica utilizada, ou simplesmente não retorna mais ao mesmo médico.

Neste caso, como quase sempre acontece na provisão de serviços privados, há pelo menos duas características complementares que dão poder ao cidadão: a possibilidade de escolha associada ao fato de ser o próprio indivíduo quem paga diretamente pelo serviço. Esta combinação faz com que exista uma ameaça constante ao orçamento do provedor, o que gera incentivos para que este se interesse pela satisfação do cliente e responda de acordo, ou sofra as consequências e abandone o mercado. Em ambos os casos, ganha-se em qualidade.

Na provisão pública tradicional, diferentemente, não há um instrumento capaz de garantir o poder do cidadão. Isso acontece porque a intermediação do Estado costuma estar associada à separação entre o usuário final e o financiamento do serviço. Assim, mesmo quando o cidadão tem a opção de escolher onde ser atendido, esta possibilidade  isoladamente não é suficiente para muni-lo da capacidade de motivar o desempenho dos servidores, que passam a receber o financiamento independente do esforço empreendido. A garantia financeira é também responsável por enfraquecer sua voz, que deixa de representar uma potencial ameaça, não provocando tanto interesse por parte dos servidores. Como consequência, o cidadão perde a motivação em cobrar. O resultado quando os cidadãos deixam de expressar suas preferências e os servidores param de responder é que os serviços deixam de cumprir sua função.

Dessa discussão, pode-se então concluir que a impotência é inerente à provisão pública e que para revertê-la é necessário adotar um modelo de provisão privada? Não necessariamente. Alternativamente, há iniciativas que buscam contornar este problema fortalecendo o poder do cidadão em pelo menos duas frentes. Uma delas busca aperfeiçoar o monitoramento pelo usuário de modo a potencializar seu alcance, garantindo que a informação não se perca antes de atingir um responsável capaz de oferecer ou exigir uma resposta. São iniciativas que dão poder à voz. Um exemplo são estratégias baseadas em pressão social como o monitoramento comunitário, onde um grupo de usuários de determinado serviço local canaliza as impressões mais relevantes e pressiona os responsáveis. Martina Bjorkman e Jakob Svensson (2009) apresentam evidências do uso dessa estratégia em Uganda, onde representantes comunitários interagiram diretamente com servidores responsáveis por prover serviços básicos de saúde para apresentar suas impressões. Eles mostram que o monitoramento comunitário aumentou, em um ano, tanto a qualidade quanto a quantidade do serviço público de saúde local.

Outro exemplo de iniciativa para reforçar o monitoramento são as centrais de atendimento que impedem que a informação se perca, tal qual o serviço 1746 disponibilizado pela Prefeitura do Rio de Janeiro. Através desse serviço, a Prefeitura fornece um número de telefone único que é usado para registrar solicitações diversas dos cariocas. Cada solicitação gera um número de protocolo pelo qual o usuário pode acompanhar uma resposta individualizada.

A segunda frente utilizada para aumentar o poder do cidadão o faz trazendo para dentro da provisão pública características da provisão privada associadas ao maior poder do cliente e da qualidade do serviço, gerando um modelo conhecido como “quase-mercados”. Neste modelo, o setor público continua sendo a fonte do financiamento do serviço, mas o pagamento a cada estabelecimento se torna dependente do número de atendimentos, aproximando-se novamente da vontade dos cidadãos, que ganham o direito de escolher onde ou por quem querem ser atendidos. Como resultado, cria-se uma competição por clientes. A Inglaterra é um dos países com uma das experiências mais abrangentes no uso de quase-mercados, que começaram a ser implementados nos anos noventa tanto na área de saúde quanto de educação, mas variações deste modelo também são experimentadas em vários outros países. As evidências sobre seu impacto sugerem que os efeitos são sensíveis às especificidades do modelo, mas trabalhos mais recentes parecem indicar que, respeitando algumas condições, os quase-mercados podem ser associados ao maior poder do cidadão e à qualidade do serviço.

A discussão sobre cada uma dessas iniciativas, incluindo variações, evidências e condições de sucesso não se encerra neste post. Por agora, o que se pode concluir é que, ainda que a provisão pública tradicional tenda a enfraquecer o poder do cidadão sobre os provedores de serviços, é possível criar condições para retomá-lo sem necessariamente excluir o Estado da função de provedor de serviços.

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2 respostas em “O papel do cidadão na provisão pública de serviços

  1. Tampouco imagino que a provisão privada garanta maior poder ao cidadão. Na literatura de regulação, as evidências indicam que não faz muita diferença se o prestador do serviço é uma empresa pública ou privada, mas sim se o setor é bem regulado pelo governo. Imagino que é possível fazer uma analogia desse resultado com o caso que você trata.

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